专家访谈 自然资源确权登记问题与对策

Online Casino网2018-02-01 17:30:13

摘要: 自然资源确权登记进入倒计时,如何针对难点、提出对策、总结试点、形成经验,成为各方面关注的焦点。

  终于约访到吴春岐教授的时候,距离我们的第一次见面已经过去了两个月。时间从深秋走向了凛冬,自然资源确权登记试点工作也逐渐步入了倒计时。

  吴春岐作为我国自然资源确权登记专业智库——北京城市学院众城智库(中国自然资源确权登记研究院)院长,此前曾参与过多项重点法规的研讨和制定,其中包括了不动产统一登记的系列法规以及《自然资源统一确权登记办法(试行)》(以下简称《试行办法》),被国土部等七部委联合聘任为自然资源确权登记专家组的成员。

  如今,自然资源确权登记试点工作已接近尾声,面对各试点地区不断反馈上来的问题,吴春岐教授需要将更多的时间用在试点地区的实地考察、培训以及专家组的内部讨论上。因此,此次的采访机会得来不易。

  令人感到惊喜的是,为了更好的阐明目前自然资源确权登记的进展和实际中遇到的问题,吴教授特意邀请了参与青海三江源、江苏徐州等多个国家试点单位自然资源确权登记技术工作的北京城市学院众城智库兼职研究员、北京新兴华安智慧科技有限公司总工程师常戈群先生参与此次的访谈。

专家访谈 自然资源确权登记问题与对策

  “两个一”表明自然资源确权登记的重要性

  Online Casino网:吴教授,能否请您谈一下自然资源确权登记试点开展的背景和具体情况?

  吴春岐:习近平总书记在十九大报告中提出,当前人民生活的主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。生态文明建设作为解决这一矛盾的途径之一,已经成为国家战略。自然资源确权登记作为生态文明建设“四梁八柱”中的基础性制度至关重要。

  2016年12月20日,国土资源部、中央编办、财政部、环境保护部、水利部、农业部、国家林业局联合印发了《自然资源统一确权登记办法(试行)》的通知,宣布在全国12个地区开展自然资源确权登记试点。

  试点的时间节点分为三个阶段:2016年12月-2017年2月为准备阶段;2017年3月-2018年2月为实施阶段;2018年3月-2018年6月为评估验收阶段。

  目前,自然资源确权登记工作试点正在福建、贵州等十二省市深入开展。这项工作需要完成的任务、面临的困难、解决的对策以及实践的经验,需要理论界、相关部委和地方省市试点单位、技术单位等相关各方面群策群力、协同创新,这不但有助于高水平的完成自然资源确权登记试点工作,而且为自然资源产权管理和自然生态监管奠定坚实的基础。

  Online Casino网:目前试点工作的进展情况怎么样?

  吴春岐:现在实施阶段已经进入了倒计时,福建、贵州、湖南、湖北、江西、青海、黑龙江齐齐哈尔等试点主体任务进展较快,基本符合国家关于试点工作进度要求,福建、青海已经提前进入试点成果总结提炼阶段。其中,新兴华安承担了青海三江源和祁连山国家公园、江苏徐州水权、江苏东台湿地、北京密云和浙江长兴生态文明先行示范区自然资源确权登记等项目的技术支撑工作,经过实践和探索,积累了许多宝贵的经验。

  以“自然生态空间”破解“自然资源类型”迷障

  Online Casino网:试点单位反馈回来的主要问题有哪些?是否已有解决的方法?

  吴春岐:自然资源类型是开展自然资源确权登记试点工作的难点和关键。此前发布的《试行办法》中把自然资源分为水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂和探明储量的矿产资源七大类。但在确权登记试点实践中,发现上述自然资源的分类方法的科学性有待进一步探讨,各种类型存在交叉和重叠,特别是山岭这种类型根本无法找到任何依据。

  我们经过研究认为,解决这个难题可以分两步走:第一,目前可以以刚刚修订公布的土地利用分类为基础,对自然资源进行相对科学的分类。第二,以水流、森林、草原等某一种形态的自然资源为主体,通过生态空间的思路和概念来确定自然资源的类型。

  利用生态功能区思路,化解登记单元划界难题

  Online Casino网:确定登记单元的空间范围,是自然资源确权登记的首要技术工作。那么在试点工作中是怎么做的?遇到了哪些困难?

  吴春岐: 《自然资源统一确权登记试点方案》指出,“通过‘三个图层相叠加’的方式,即集体土地所有权确权登记发证、国有土地使用权确权登记发证和土地利用现状图相叠加,明确国有未利用土地的范围,结合国家相关规划和自然资源保护范围,确定需要实施统一确权登记的自然资源范围”。

  我们研究认为,“三个图层相叠加”用于引导确定登记单元的空间格局;对于登记单元的具体空间范围,《试行办法》给出的仅是一些指导性原则,对除国家公园、森林公园等自然保护地之外的登记单元划界,试点单位普遍感到无从下手。

  按照《生态文明体制改革总体方案》,我们认为自然资源统一确权登记,是在确定各类自然生态空间基础上,对该国土空间范围内禀赋的自然资源进行确权登簿。《试行办法》中提出的登记单元概念,不仅是确权登记的基本工作单元,更重要是为其赋予了生态空间的内涵。然而,目前并没有权威部门统一提出确定各类自然资源生态空间范围的技术规范;而实践中,各类生态空间的界定存在空间上的重叠,如按现行定义,湿地生态空间、滩涂生态空间、水流生态空间相互存在重叠,确定登记单元范围也会面临各种复杂性。

  目前,要确保划定登记单元所发挥的生态功能完整,已成为各地试点工作的共识。我们认为可以通过“三个图层相叠加”初步确定国有自然资源空间格局的基础上,以国有自然资源图斑所在生态功能区和体现生态功能定位的各类保护管理区域(如生态公益林、水环境功能区)的界线出发,初步圈定各登记单元的范围,再以自然边界、管理界线、权属界线等对该范围进行调整。

专家访谈 自然资源确权登记问题与对策

  深化登记簿设计,突破生态文明支撑落地难点

  Online Casino网:常总,您曾参与了多个国家级自然资源确权登记试点地区的实地工作,请您针对吴院长所提出的分类和登记簿的情况,谈谈你的看法。

  常戈群: 自然资源登记簿记载项的设置应紧密围绕为健全自然资源资产产权制度、建立国土空间开发保护制度、健全资源有偿使用和生态补偿制度、完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度等生态文明制度提供基础支撑;《试行办法》所附的自然资源登记簿,安排“类型”、“类别”、“质量”、“面积”、“数量”五个项目予以登簿记载国有自然资源。

  事实上,地、林、水、草、矿物权内涵以及保护管理差别较大;不同区位的同一类型自然资源,在生态功能和开发利用价值上也不尽相同。我们研究认为,《试行办法》所附的自然资源登记簿仅局限在登记单元一个层级,是难以对自然保护区、国家公园、水流、湿地等登记单元内的各类自然资源进行质量、数量的差别化记录的,也难以细化登记单元内各区域的差异化管制要求。

  对自然资源登记簿的结构,我们认为应在登记单元层级下,分资源类型、生态功能类型、管制区域类型,设置多个下一级子层。利用这些下一级子层,记载登记单元内资源的自然、生态、管制“事实”,而不是失去了细节信息的统计性数据项目;并且,这些“事实”项目的选择,要体现资源的资产数量与质量、生态功能和质量等特征。

  三项建议,科学推进自然资源确权登记

  Online Casino网:吴教授,请结合自然资源确权登记试点中遇到的问题,谈一谈您的建议和想法。

  吴春岐:自然资源确权登记作为生态文明建设的基础支撑部分,任重道远。如果基础打得不扎实,大厦将倾,也背离了国家开展自然资源确权登记的初衷。那么如何做好这一基础性的工作,综合目前试点地区反馈的情况来看,有几点建议。

  1. 增加中央财政支持

  首先,自然资源确权登记是国家层面的一个重大决策,其所代表的社会效益远大于经济效益。从这一层面来理解,势必会影响地方政府参与的积极性;

  其次,我国幅员辽阔,地方经济发展不均衡。而现实情况是,经济发达地区对于土地的利用和开发较为充分,可进行自然资源确权登记的区域比较分散且面积不大;经济欠发达地区则相反,可进行自然资源确权登记的区域很多,未来的资金投入和发展空间也相对比较大。在缺乏资金支持的情况下,很难保障自然资源确权登记的效果。

  因此,建议增加中央财政支持,由地方提供配套支持。

  2.从长远计,自然资源管理权和监管权分置

  十八届三中全会提出要建立自然资源产权管理和监管委员会,十九大再次明确了这一要求。但是此前有关自然资源管理的机构散落于各个部委和单位,是剥离重组还是单独成立目前尚未明确。。

  因为涉及了机构稳定、人员配置、财政支持等多方面的考量,很难说短期内国家会采用哪种方式,因为其涉及了机构改革、人员配置等多方面的考量,国家将采用不同的改革方式,取决于不同的考量。但是从长远计,自然资源管理权和监管权应该分置,成立两个相对独立的部门。这是因为,前者作为自然资源产权的行使,应该按照产权行使的规律,遵循市场配置的原则来进行要求和设置机构。而后者应该按照行政管理的规律,按照公共利益最大化、依法行政的原则来进行行政监管和设置机构。

  常戈群:在有限的时间内,迅速完成自然资源确权登记,对于地方的压力来说,十分巨大。

  首先,在缺乏对自然资源清晰定义的情况下,很难顺利开展确权工作。部分试点地区为了按期完成试点任务,难免会采用回避或者简化问题的方式进行确权,这将严重影响后期工作的开展效果,也失去了试点工作的初衷;

  其次,新的自然资源确权登记制度会触及原有的权力划分和产权归属,以及严格的生态红线划定是否会对地方经济产生不利影响等等问题,会使地方政府或多或少产生消极情绪,不利于确权登记的开展。

  最后,试点原本就是发现问题,寻求答案,以形成具有充分实践基础的制度体系,试点既可以产生经验,也可以试出问题。以国家基于多地试点形成的规范标准来衡量前期的试点,很可能出现或多或少的偏颇。

  因此,对于试点阶段的登记,应定位为“预登记”,对于“预登记”发生的错误,在未来统一登记制度正式落地后,应明确登记机构可以进行更正。采用“预登记”定位,可以缓解地方在试点阶段怕犯错的压力。

  【专家介绍】

  吴春岐:中国人民大学法学博士、土地管理学博士后,现任中国不动产(自然资源)确权登记协同创新中心秘书长、北京城市学院众城智库(中国自然资源确权登记研究院)院长、中国人民大学土地政策与制度研究中心副主任。

  常戈群:清华大学硕士研究生,研究员,北京新兴华安智慧科技有限公司总工程师、北京城市学院众城智库(中国自然资源确权登记研究院)兼职研究员。

[责任编辑:郭晶晶]
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